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医养结合将进入新一轮提速期

2018-01-12

   长期存在的“医养割裂”沉疴有望加快破解。“十三五”健康老龄化规划明确,将大力发展医养结合服务;发展中医药特色医养,鼓励社会资本进入;养老机构内设诊所取消行政审批,实行备案管理……最近,有关医养结合的利好政策密集发布,旨在加快打通健康养老“最后一公里”。

    专家和业内人士表示,随着审批环节的松绑和社会资本的加速涌入,“医养结合”将迎来新一轮提速期,相关机构也将进入规模化发展阶段。不过,若要进一步激发投资活力,挖潜巨大市场,仍需加快打通医疗体制梗阻。


    利好 鼓励政策密集落地

    2015年11月,国务院常务会议审议通过的由国家卫计委、民政部等九部门共同起草的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》明确提出推进医养结合的时间表,到2017年,要初步建立医养结合的政策体系、标准规范和管理制度,建成一批兼具医疗卫生、养老服务资质和能力的医疗卫生机构或养老机构。到2020年,要基本建立符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系,医疗卫生和养老服务资源实现有序共享,覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本形成。


    如今,距离第一阶段时间节点仅有月余,医养结合推进步伐持续加快。这一周多以来,相关鼓励政策更是密集发布。


    由国家卫计委研究制定,并征求国家发改委、民政部、财政部、人社部等十三部门意见后印发的《“十三五”健康老龄化规划重点任务分工》明确要大力发展医养结合服务,建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制,鼓励社会力量以多种形式开展医养结合服务。在重点工程方面则提出,“十三五”期间,重点支持有一定医养结合服务基础以及需求较大的地区及医养结合试点城市(),建设一批综合性医养结合服务机构示范基地和社区示范基地。


    地方层面也在不遗余力地推进“医养结合”。云南省日前印发《关于支持社会力量发展养老服务业的实施意见》,提出将充分发挥社会力量的主体作用,整合社会闲置资源,鼓励医养结合养老模式。广东省提出,把医养结合工作作为保障和改善民生的重要内容,纳入促进养老、健康服务业发展和深化医改、建设卫生强市的总体部署,不断完善政策体系。


    除了力邀社会资本参与外,审批松绑是又一力举。国家卫计委日前发文要求养老机构内部设置诊所、卫生所()、医务室、护理站,取消行政审批,实行备案管理。


    对此,复旦大学人口与发展政策研究中心博士后在接受《经济参考报》记者采访时表示,这有利于养老机构尤其是小型化或者民营化的养老机构增加医疗卫生服务站点。不仅如此,以往一些地区对养老机构设置医疗机构审批流程长、手续繁琐,审批上的松绑也将破解医养结合机构的规模化发展瓶颈,促进医养结合产业加速发展。


    潜能 相关产业潜力巨大

    民政部党组书记、部长黄树贤此前表示,现在全国注册登记的养老机构达到2.8万多家,养老床位近700万张。根据国家卫计委的数据,目前全国医养结合机构已有5814家,床位总数为121.38万张。国家卫计委另有数据显示,截至2016年底,我国60岁以上老年人口达2.3亿。到2020年,我国60岁及以上老年人口将达2.55亿左右,占总人口的17.8%左右。


    对于两亿老年人的养老需求来说,百万计的养老床位显然远远不够。我国人口老龄化进程正在不断加快,这个过程还伴随着高龄化和失能化的发展趋势,这意味着未来我国对医养服务供给机构的需求会越来越大。


    “中国‘未富先老’的现状使得医养服务供需缺口成为我国社会主要矛盾之一,社会服务领域采用PPP模式将是‘银发经济’的常态。”清华PPP研究中心高级研究员杨燕绥表示。


    根据财政部PPP项目库数据显示,从2014年国家大力推动PPP模式以来,养老项目需求呈现快速增长态势。按照综合信息平台分类,养老投资领域分为养老业、医养结合以及老年工具三大类,这三个领域分别占比56%25%19%


    如果能够有更多社会资本进入医养结合领域,将有效扩大医养结合服务的供给,推动医养结合服务多元化格局的发展。“此外,更多社会资本进入也可以减轻政府在医养结合服务上的财政支出负担,有利于在整个市场格局中形成竞争环境,促进医养结合机构服务质量的提升。”


    不过也有专家指出,虽然医养结合PPP模式潜力巨大,但目前从全国层面来看,并没有形成大面积的项目落地。


    国家在政策上把PPP项目的执行分为五个阶段,从项目的识别、准备、采购、执行到移交,目前的情况,只有10%的养老类PPP项目进入到执行阶段。


    “市场风口已经显现,但是落地的项目仍未大量出现。原因一是政策尚处于待完善的周期性状态,二是项目所涉及的行业专业性较强,人员队伍的规模和专业性有待进一步补充和提高。”中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识在接受《经济参考报》记者采访时表示。


    破局 医疗体制梗阻需加快打通

    在专家看来,大力发展医养结合,仍然存在诸多难点和梗阻亟待破解。

    “政府部门之间的职能分割依然存在。比如,目前养老机构主要归民政管辖,如果要在机构内部设立医疗站点,就需要到卫计委审批。虽然目前审批已经逐渐松绑,但是流程的优化不会一蹴而就,还要经历一定时间的推进过程。”


    相关人员还指出,资本和人才缺乏问题也很显著。从资本来看,国家现在倡导在养老机构内部增加医疗卫生服务设施,但是对小型养老机构来说,很难有能力和财力支持它设立这样的站点。同时,目前民间资本和社会力量参与仍有限,虽然有很多险资和金融资金进来,但他们更多地投向一些高端养老机构和社区,与大多数老人的需求和服务不相匹配。从人才来看,我国目前持证护理员仅有30多万,而根据相关数据,我国现在至少需要1000多万护理员。此外,目前护理员掌握的知识和技能还难以满足老年人对医养结合服务的需求,未来需要培养一些既具有护理知识,又具有医疗保健知识的综合性人才。


    对于加快医养结合产业发展,未来首先要进一步加强资源整合,把政府、社会和市场各方资源整合到医养结合体系的设计中来。二是尽快完善医养结合的制度体系,“虽然国家已经出台了一系列政策文件,但是还缺乏比较细化的制度设计和制度安排。”


    在中国社会科学院经济研究所副所长朱恒鹏看来,医养结合的问题并不在于“养”,而是在于“医”上。只有放开中小型医院的举办权,当社区里到处都是以私立为主的,有很大积极性提供上门服务的诊所时,社区养老、家庭养老、包括机构养老才不是问题。


    建议,继续加大医养结合行业的扶持力度,逐步将目前的行政管理转变为行业治理,在确保公益属性的前提下,进一步制定市场化运作的时间表和任务清单,培育扶持一批产业资源和产业资本,形成以大带小、以强促弱的行业格局。


    我国发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》曾指出,到2017年,要初步建立医养结合的政策体系、标准规范和管理制度,建成一批兼具医疗卫生、养老服务资质和能力的医疗卫生机构或养老机构;到2020年,要基本建立符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系,医疗卫生和养老服务资源实现有序共享,覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本形成。然而,几年过去了,面对这条并不好走的“结合之路”,无论是政府部门、养老机构、各级医院,还是社区,都还面临着重重考验。


    据了解,自医养结合模式兴起,一方面养老机构的执行层面存在争议,对养老机构来说,医疗完全是另外一个领域,一旦引入存在很大风险。另一方面,也有一批养老机构则把医养结合视为一个新的突破口,希望借此改善经营状况,因此努力申办医疗机构或是医疗服务资质,其实是看上了医疗的支付体系。


    “‘医’不积极,‘养’很火热”是“医”“养”两方的状态:由于医疗资源紧缺,综合能力强的大医院本身已经忙不过来,根本无暇介入并不赚钱的老年医疗需求。但养老机构对“医”的热度却是愈演愈烈。在这样一厢情愿的情况下,许多养老机构只能做自己能控制的事,建立内设医务室或医疗机构。但巨大的成本投入之后,往往因为需求不足而陷入困境,这样失败的案例比比皆是。


    很多老年人在慢病管理和失能照护方面的费用其实并不应由医保支付,如果一提医养结合,就想到争取医保,而没有对医疗和非医疗服务进行精确界定和有效监管,将会为未来医保体系造成很大隐患。


    按照相关政策,老年人在医院住院治疗产生的费用可以报销,而在养老机构接受的护理、康复等服务则不属于医保报销范围。但医养结合的养老机构显然处于医院和普通养老院之间的模糊地带,由于在制度上缺乏详细的区分标准和监管规定,就给养老机构留下了很大的操作空间,一些“骗保”“套保”的乱象频频发生。


    在现行的制度下,养老机构由民政部门审批、管理,医疗机构归属卫生计生部门管理,医保报销由社保部门管理。由于各部门之间的职责界定不够明确,各项政策、标准不统一,养老机构常常只能夹在各个部门中间。业内人士认为,这种多头管理是阻碍医疗与养老“无缝对接”的最大障碍。


    2015年,国家卫计委提出了医养结合可能存在的四种形式:第一种是鼓励原有医疗卫生机构开展养老服务;第二种是原有的养老机构增设医疗服务资质;第三种是医疗机构与养老机构协议合作;第四种是依靠社区卫生服务网络,推行家庭医生的模式。对于这些,各地早已有所尝试。


    2017年8月,国家卫计委出台了《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》,推出了卫生计生领域10项重点改革举措,其中第一项就是下一步将取消养老机构内设诊所的审批,改为实行备案制。业内人士指出,这一政策将明显简化申办的流程和手续,但相关的条件、标准、门槛仍然存在。


    尽管仍面临着重重困难,不少养老从业者依然对养老市场的未来充满信心。在如今这个大跨步进入老龄化社会的时代,人们对于养老的观念和支付能力也正在发生变化。随着全国范围内各种资本的介入,各种不同尝试的出现,在市场的作用下会逐渐形成供给和需求的良性循环,以后这个市场会朝着越来越好的方向发展。

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